ZERO HORA 20 de julho de 2013 | N° 17497
CONFIANÇA EM ALTA. Governo Tarso aumentou o gasto com CCs em 70%
Casa Civil afirma que o aumento no número de cargos foi gerado pela ampliação de programas
LEANDRO STAUDT | RÁDIO GAÚCHA
O governo do Estado emprega quase 3 mil funcionários com cargo de confiança (CC), que custam mais de R$ 10 milhões por mês aos cofres públicos. A lista, que aponta um aumento de cerca de 70% nas despesas nas secretarias e órgãos vinculados, foi repassada após pedido via Lei de Acesso à Informação.
De acordo com a Casa Civil, o número de contratados aumentou 256 em relação à gestão passada. Ao todo, são 2.928 CCs, com base na folha de pagamento de abril deste ano.
Desde o fim do governo Yeda Crusius (PSDB), a despesa subiu 70%, de R$ 6,2 milhões para R$ 10,6 milhões. No período, a inflação acumulada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), calculado pelo IBGE, foi de 14%.
A secretária interina da Casa Civil, Mari Perusso, explica que a alta é uma opção de política de governo, para ampliar programas como qualificação profissional, proteção das mulheres e desenvolvimento rural:
– É o exemplo da Fundação Gaúcha do Trabalho e Ação Social (FGTAS). O número passou de 23 para 67, mas nenhum cargo foi criado. No governo anterior, não estavam ocupados. O governo Tarso vai qualificar 106 mil pessoas, contra 12,9 mil na gestão Yeda.
Reposição salarial é uma das causas para alta, diz Estado
Mari Perusso diz que parte do aumento dos gastos com CCs se justifica pelos salários defasados no Interior, que precisaram ser reajustados. Os cargos em comissão representam cerca de 1% da folha de pagamento do Estado, de quase R$ 1 bilhão por mês.
Os maiores números de CCs (veja ao lado) estão nas secretarias da Educação, Saúde, Gabinete do Governador, Casa Civil e Administração. Só no Instituto Rio-Grandense do Arroz (Irga) são 90. Considerando-se CCs e funções gratificadas (ocupadas por servidores do quadro), o número chega a 148, segundo o presidente do instituto, Cláudio Pereira. Ele ressalta que o Irga está há muitos anos sem concurso, mas que haverá seleção em agosto:
– Acabamos com 50 CCs e queremos acabar com mais cem. O Irga tem funcionário em CC há duas décadas na mesma função.
Readequação em secretarias provocou contrastes
No início do governo de Tarso Genro, secretarias foram extintas, criadas e divididas no Estado. Tarefas da pasta da Agricultura, por exemplo, foram distribuídas para a nova estrutura de Desenvolvimento Rural, Pesca e Cooperativismo. Nesse caso, a mudança fez o número de CCs crescer de 158 para 174 nas duas pastas. Uma situação diferente, porém, ocorreu na divisão da Secretaria do Turismo e do Esporte, que reduziu cargos.
Além dessa pasta, as maiores reduções de CCs ocorreram nas secretarias da Educação, Geral de Governo e Saúde. Sem contar as estruturas novas, os principais aumentos no número de vagas foram no Planejamento, na Fundação Gaúcha do Trabalho e Ação Social (FGTAS), nas Obras Públicas e na Fundação Estadual de Produção e Pesquisa em Saúde.
"Análise da constitucionalidade do ingresso no serviço público por meio de cargos em comissão, dos fenômenos do nepotismo e do clientelismo institucionais, dos prejuízos causados ao erário e à qualidade dos serviços prestados à população decorrente do mau uso da discricionariedade conferida ao administrador público para as nomeações. Indicação da legislação infraconstitucional coibidora das práticas nepóticas e clientelistas, e dos fundamentos para a declaração de nulidade dos atos de nomeação fundados em interesses pessoais."
"2.1.CARGOS COMISSIONADOS E A CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Emenda Constitucional n.º 19/98 alterou o inciso V do art. 37 da Constituição Federal, onde se estabelecia que os cargos em comissão e as funções de confiança deveriam ser exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargos de carreira técnica ou profissional. Agora se lê que as funções de confiança, exercidas, exclusivamente, por servidores ocupantes de cargos efetivos, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
A mudança no texto da Carta Magna limitou a concessão de funções de confiança a servidores investidos em cargo efetivo, isto é, servidores concursados; e a dos cargos em comissão a servidores e pessoas não concursadas à necessária previsão legal, restrita às funções de direção, chefia e assessoramento.
A mudança no inciso foi importante para coibir a distribuição aleatória de cargos com atribuições de menor importância, porém não foi suficiente para dirimir o nepotismo e o clientelismo nas instituições do Poder Público.
Cargo em comissão é uma exceção à obrigatoriedade constitucional do concurso público, estabelecida no inciso II do artigo supracitado, onde se lê que a investidura em cargo ou em emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas e de provas e títulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações em cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
O texto constitucional, ao determinar que essa modalidade de provimento necessita, tão somente, que a lei declare ser o cargo de livre nomeação e exoneração, não estabelecendo que a mesma institua exigências quanto à qualificação técnica necessária para o exercício da função e quanto à experiência do nomeado, permitiu a edição de leis maleáveis, permissivas e parciais. Uma nova brecha para atos improbidade e má administração da máquina pública.
O inciso V do artigo 37 traz, textualmente, alguns requisitos necessários à lei que criar cargos em comissão, a saber: estabelecer as parcelas atinentes aos servidores de carreira e às pessoas não concursadas; estabelecer os casos e as condições em que a administração poderia se valer dessa forma de provimento funcional. O corpo do dispositivo é claro, mas muito genérico, concedendo ao poder legiferante uma infinita gama de possibilidades. Há, portanto, premente necessidade da criação de uma lei federal que regulamente a criação de cargos em comissão em todos os âmbitos. A situação é urgente, pois envolve muito dinheiro público e compromete a seriedade das instituições. Assim, ao aberratio do princípio da obrigatoriedade do concurso público, a contratação de pessoal por simples indicação de seus agentes administrativos e políticos configura-se e agrava-se pela ausência de regulamentação do dispositivo constitucional.
O Supremo Tribunal Federal, a fim de suprir a ausência de regulamentação específica para a investidora de servidores públicos em cargos em comissão, editou o verbete da Súmula n.º 685, onde declara a inconstitucionalidade de toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público, em cargos que não integrem a carreira na qual anteriormente investido. E, neste sentido, manifestou-se o Ilustre Ministro Celso de Mello na ADIN 248-I/RJ [01], ao ensinar que os Estados-Membros encontram-se vinculados em face de explícita previsão constitucional (art. 37, caput, CF/88), aos princípios que regem a Administração Pública, dentre os quais ressalta, como vetor condicionante da atividade estatal, a exigência de observância do postulado do concurso público (art. 37, II). Sendo assim, a partir da Constituição de 1988, a imprescindibilidade do certame público não mais se limita à hipótese singular da primeira investidura em cargos, funções ou empregos públicos, impondo-se às pessoas estatais, como regra geral de observância compulsória. Assim, a transformação de cargos e a transferência de servidores para outros cargos, ou para categorias funcionais diversas, traduziriam, quando desacompanhadas da prévia realização do concurso público de provas ou de provas e títulos, formas inconstitucionais de provimento no serviço público, pois implicam o ingresso do servidor em cargos diferentes daqueles nos quais foi ele legitimamente admitido, com clara ofensa ao princípio da isonomia.
A manifestação do Judiciário, limitando o acesso de servidores de carreira a determinados cargos em comissão, parece estranha diante da ausência de dispositivo que limite o acesso de pessoas não aprovadas em concurso público aos mesmos cargos. O Supremo Tribunal Federal se manifestou ponderada e acertadamente, mas a inconstitucionalidade está implícita no instituto do cargo em comissão para servidores e não servidores, enquanto afronte o princípio da igualdade de todos perante a lei e no relacionamento com as esferas da Administração Pública.
Considere-se, ainda, que outros princípios constitucionais norteadores da administração pública vêm sendo maculados pelo mau uso da liberalidade constitucional, a saber, os da moralidade, da impessoalidade e da eficiência na administração; e, no tocante a este último, a ausência de concurso público impede que os melhores, os mais preparados, desempenhem as funções que são de interesse da sociedade, vedando o ingresso, por mérito, dos mais capacitados, daqueles que trariam os melhores resultados para a administração. Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos, mencionadas na obra de Pedro Roberto Decomain: "De fato, o concurso público respeita o princípio da isonomia, na medida em que todos podem nele se inscrever (é por isso que ele é público), e permite à administração selecionar os candidatos de maiores méritos." [02]
Baseia-se o concurso público em três postulados fundamentais: o princípio da igualdade, o princípio da moralidade administrativa e o princípio da competição. O princípio da igualdade, ou da isonomia, confere permissão para que todos os interessados participem do certame, atendidas as exigências legais constantes do edital, em igualdade de condições. Com base no princípio da moralidade administrativa, pode-se verificar se o concurso foi realizado dentro da estrita legalidade, sem a incidência de favorecimento e ou de perseguições pessoais. E por fim, o princípio da competição, que constitui a própria essência do concurso público, um certame onde candidatos procuram alcançar a melhor classificação, demonstrando através de provas, a sua superioridade em conhecimento diante dos outros concorrentes, o seu mérito para o desempenho do cargo para o qual se candidatou.
Pondere-se que é dever das instituições públicas e daqueles que elaboram a teia normativa pátria buscar sempre o melhor interesse da sociedade, interpretando e realizando, por atos e normas, o que seria a sua vontade. Assim, a substituição da contratação de servidores submetidos a concurso público pela nomeação de pessoas que chegam ao serviço público por simples indicação, sem aferição de mérito, é um procedimento que vai de encontro aos interesses da sociedade. Não restam dúvidas de que, se fosse realizada consulta popular, tal procedimento das autoridades administrativas seria amplamente rechaçado. A essa conclusão se pode chegar por mero exercício de raciocínio lógico, afinal qualquer indivíduo de médio entendimento preferiria ter a seu serviço alguém com comprovada capacidade profissional, do que outro, que lhe foi indicado por um estranho, mesmo que esse estranho seja uma autoridade pública.
Conclui-se, diante do exposto, que a Emenda Constitucional n.º 19/98 limitou sensivelmente as possibilidades de contratação em cargos comissionados. Porém, ainda é premente a necessidade da edição de regras mais rígidas, que tracem de forma objetiva as situações, casos, condições de cabimento e percentuais mínimos, dentro dos quadros de cada órgão público, a serem preenchidos por esta forma de provimento.
2.2 NEPOTISMO E CLIENTELISMO: PREJUÍZOS CAUSADOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AO ERÁRIO
Nepotismo, independentemente da etimologia da palavra, significa favorecimento. É a conduta do agente público ou político em conceder cargos, funções e atribuições públicas a pessoas de seu círculo familiar. Tal conduta pode ser considerada condenável quando afetar os princípios da impessoalidade e da moralidade, ou ainda, o da legalidade, se existir norma que vede a contratação de parentes. Porém, é assaz complexa a questão, pois é pressuposto para a nomeação em cargo em comissão existir vínculo de confiança entre o nomeante e nomeado, o que caracteriza a maioria das relações familiares. O problema está na presumível parcialidade com a qual o agente público trataria questões de cunho disciplinar em caso de descumprimento dos deveres do cargo; ou, ainda, se o direito a nomear parentes para cargos comissionados transformaria o serviço público em um negócio familiar.
No Brasil, atualmente, há diversas normas vedando o nepotismo institucional, por exemplo: a Resolução n.º 07/2001 do Conselho Nacional de Justiça e a Lei Estadual n.º 3.899/2002. Porém, surge, como um vírus resistente, o "nepotismo cruzado", a contratação de parentes de outros agentes públicos, tendo em contrapartida a contratação de seus parentes por aqueles agentes.
Já o clientelismo ocorre quando a nomeação se der como uma forma de pagamento realizado pelo agente público a alguém que lhe prestou um favor pessoal, ou quando seja ao agente público proveitoso ter uma determinada pessoa exercendo certa função, tendo em vista algum tipo de favorecimento pessoal futuro. Tem-se, como exemplo clássico, a distribuição de cargos de direção de empresas públicas e de economia mista após o período eleitoral, geralmente, para pessoas ligadas aos partidos políticos que apoiaram o candidato vencedor.
Os prejuízos decorrentes da última hipótese são óbvios, desvio de verbas para fundos partidários e afins, comprometimento do desempenho das empresas, licitações viciadas.
No Brasil, o nepotismo e o clientelismo, principalmente este último, são as pragas que assolam a máquina pública, colocam em risco até mesmo o regime democrático, como é o caso da distribuição de cargos e outros benefícios em troca de votos no Congresso Nacional. Tem seu cerne no desvio de poder, a utilização de uma competência em desacordo com a finalidade que lhe preside a instituição. É a clássica definição nas palavras de André de Laubadère, citado por Celso Bandeira de Mello: "há desvio de poder quando uma autoridade administrativa cumpre um ato de sua competência, mas em vista de fim diverso daquele para o qual poderia legalmente ser cumprido." [03]
Os prejuízos causados à administração são muitos, frutos do despreparo dos comissionados para o exercício das funções, a falta de compromisso com resultados, a desídia, o uso do cargo para a realização de manobras políticas e outras irregularidades, com o cometimento ou participação de atos de improbidade. Assim, diante da malversação do erário, toda a sociedade tem seus direitos atingidos, verbas destinadas à saúde, à educação, à segurança pública, para as quais até o mais humilde dos cidadãos contribuiu, são desviadas para financiar milhares de cargos comissionados dispensáveis.
Porém, apesar dos prejuízos causados às instituições, a criação e distribuição de cargos em comissão não param de crescer no Brasil. Eles podem ser identificados nas folhas de pagamento governamentais pelas siglas DAS (Direção e Assessoramento Superior) e NE (Natureza Especial), as quais vêm se multiplicando em velocidade impressionante.
Segundo informações obtidas junto ao web site do Movimento Compromisso com a Qualidade Hospitalar [04], formado por diversas entidades ligadas ao atendimento médico-hospitalar do Estado de São Paulo, o Governo Federal, em 2007, durante o segundo mandato presidencial de Luís Inácio Lula da Silva, teria multiplicado o número de cargos comissionados em 7,6 vezes em relação ao primeiro mandato. O número médio mensal de postos providos desta forma saltou de 23,8, no primeiro mandato de Lula, para 179,7, entre os meses de janeiro e julho de 2007. Os dados constariam da Nota Informativa n.º 304/2007, datada de 12 de agosto, do Ministério de Planejamento e Gestão, que atribuiu o aumento do número de contratações, que somavam 22.345 em julho de 2007, a um movimento natural diante da criação de novos órgãos governamentais: ministérios, secretarias e institutos. Porém, uma motivação diversa foi apontada no web site: de acordo com informações prestadas pelo Partido dos Trabalhadores, cerca de cinco mil dos cargos comissionados em questão seriam ocupados por indivíduos filiados ao partido, os quais estariam mensalmente obrigados a contribuir com uma parte do salário, "o dízimo", para o partido. Diante disto, seria explicável o incrível aumento da receita do Partido dos Trabalhadores, 545% no primeiro mandato do Presidente Luís Inácio, chegando a 2,88 milhões de reais em 2006. Seria um escândalo clientelista, uma afronta a todos os princípios constitucionais da administração pública.
A questão maior é que a Constituição Federal permite essa forma de provimento, e não é viável condenar os responsáveis por contratações indevidas com base simplesmente nos números elevados das mesmas, exceto quando amplamente comprovado que o administrador está se valendo da permissão constitucional para se beneficiar ou beneficiar outrem em detrimento do interesse social, em desconformidade com princípios da administração e outros dispositivos específicos. Nestes casos, os atos viciados poderão ser objeto de declaração de nulidade.
Conclui-se, desta feita, que, apesar da existência de previsão constitucional acerca do cargo em comissão, só a plena observância da regra do concurso público pode elidir os desmandos de algumas autoridades públicas, que, movidas por interesses clientelistas e nepóticos, vêm inchando a máquina administrativa de pessoas despreparadas e vinculadas aos seus nomeantes por gratidão ou outros laços. Somente o concurso público garante que indivíduos que atendam os pressupostos legais e técnicos para o exercício das funções do cargo possam ter acesso a eles. Cabe ressaltar que o concurso público, visto por este ângulo, é um instrumento de controle preventivo sobre a atuação administrativa, ao retirar das mãos dos administradores públicos mal-intencionados este importante facilitador de desvio de verbas e privilégios, garantindo que a moralidade, a legalidade, a legitimidade e a eficiência pautem as contratações."
* FONTE: Cargos em comissão.. Da contratação motivada pela capacitação técnica ao nepotismo e ao clientelismo. Conceição Jorge Pinto. Elaborado em 12/2008.
Leia mais: http://jus.com.br/revista/texto/12682/cargos-em-comissao#ixzz2ZaHjGPtR
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