AFINAL DE CONTAS, O QUE É A LEI DA FICHA LIMPA?

O objetivo deste trabalho é o de trasladar a Lei da Ficha Limpa da perspectiva dos noticiários para uma perspectiva jurídica. Leonardo Guimarães Siqueira e Anderson Santana Neves - JUS NAVEGANDI, 12/2010

1- Introdução

Indubitavelmente, a grande "vedete" das eleições de 2010 foi a denominada Lei da Ficha Limpa. Desde a sua aprovação, no primeiro semestre de 2010, até após as eleições, essa Lei causou grande celeuma no meio político e jurídico, repercutindo e ocupando destaque nos noticiários sobre política e eleições.

O objetivo deste trabalho é o de trasladar a lei da Ficha Limpa da perspectiva dos noticiários para uma perspectiva jurídica, para se verificar o que, afinal, é a Lei da Ficha Limpa e onde ela está inserida no ordenamento jurídico.

2- Breve histórico

A denominada Lei da Ficha Limpa é, na realidade, a Lei Complementar 135 de 04 de junho de 2010, que alterou a Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990 e originou-se do Projeto de Lei Popular 518/09.

A história do Projeto de Lei Popular 518/09 começou na década de 90, nos anos de 1996 e 1997, com as campanhas da Fraternidade da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), respectivamente, "Fraternidade e Política" e "Combatendo a corrupção eleitoral", que propugnaram, como os próprios motes indicavam, o combate à corrupção eleitoral.

Entretanto, tal movimento só se ampliou nessa década, com a participação das organizações não governamentais (ONG’s) Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE) e a Articulação Brasileira Contra a Corrupção e a Impunidade (Abracci), que juntas, congregam e representam, conforme afirmam em seus sítios oficiais, mais de 100 outras entidades civis não governamentais.

Durante trabalho que durou mais de um ano, foram coletadas, em todos os estados da federação e no Distrito Federal, o total de mais de 1,3 milhões de assinaturas de eleitores brasileiros, o que representa mais de 1% do eleitorado nacional e cumpre o exigido para se propor lei por iniciativa popular.

Em 29 de setembro de 2009, representantes das entidades que fazem parte do MCCE entregaram ao Congresso Nacional, representado pelo então presidente da Camara dos Deputados, deputado Michel Temer, o projeto de lei de iniciativa popular que propunha a inelegibilidade de candidatos processados e, já na fase de tramitação, ficou popularmente conhecido como Projeto de Lei da Ficha Limpa.

Em 19 de maio de 2010, após algumas tentativas de protelar a votação, o Congresso Nacional cedeu à pressão popular existente e aprovou, com alterações, a Lei da Ficha Limpa. Em 07 de junho de 2010, finalmente, essa lei foi publicada no diário oficial, com a sanção presidencial.

3- Lei de iniciativa popular

A nossa República adota, conforme se depreende do parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal (CF), o sistema democrático híbrido ou semidireto, na qual a soberania popular é exercida pelos representantes eleitos pelo povo ou diretamente pelo próprio povo.

Conforme artigo 14 da CF, a soberania popular é exercida diretamente através do plebiscito, referendo ou da iniciativa popular. O plebiscito e o referendo são consultas que se fazem ao povo para que este delibere sobre determinado assunto. A diferença entre ambos é que, enquanto no plebiscito a consulta é anterior a ato legislativo ou administrativo, no referendo a consulta popular é posterior ao ato legislativo ou administrativo.

A iniciativa popular é iniciativa de Lei, ou seja, é a fase introdutória que dá início ao processo de formação de uma Lei. É a faculdade que a Constituição atribuiu ao povo para apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo.

Assim, pode-se entender a iniciativa popular como um instrumento constitucional para combater omissão do poder legislativo quando este não legisla sobre aquilo que é do interesse do povo.

Ao coletar mais de 1,3 milhões de assinaturas de eleitores brasileiros, distribuídas em todos os entes federados, a MCCE cumpriu determinação constitucional para que se pudesse protocolar, no Congresso Nacional, a iniciativa de lei da Ficha Limpa, conforme se verifica no artigo 61, parágrafo 2º da Constituição:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. (Grifamos)

Dentro do processo legislativo, a proposta popular é apenas o primeiro passo para a conversão de projeto de Lei em Lei. Após recebimento da iniciativa popular pelo Congresso, a proposta popular passa pelos mesmos trâmites que qualquer outro projeto de lei, independentemente de onde se originou a iniciativa para tal proposta.

O que diferenciará o trâmite de uma proposta de Lei de outra será a espécie de norma a ser promulgada. Dessa forma, por exemplo, seguirão procedimentos diferentes proposta legislativa que deverá ser normatizada por Lei Ordinária e proposta que deverá ser normatizada por Lei Complementar.

4- Lei complementar

A própria Constituição determina qual espécie de Lei deverá regulamentar qual matéria. A chamada Lei da Ficha Limpa, como se verificará nos próximos tópicos, trata de casos de inelegibilidade e, por essa razão, por expressa determinação do parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição Federal, teve os trâmites inerentes às leis complementares, sendo, portanto, lei complementar.

A grande diferença entre o processo de aprovação de lei ordinária e de lei complementar é que aquela, para ser aprovada, necessita apenas de maioria simples e esta, de maioria absoluta.

Os doutrinadores justificam essa diferenciação entre um processo e outro apontando para a vontade do constituinte originário em conferir a certas matérias, dado o grau de importância, uma maior estabilidade e conseqüente maior grau de consenso e estabilidade para alteração dessas normas.

Dado o alto grau de importância das eleições e da escolha dos ocupantes dos cargos políticos para a manutenção e aprimoramento de qualquer Estado Democrático de Direito, andou bem o constituinte originário ao determinar que mais casos de inelegibilidade, além dos expressos na própria Constituição, só pudessem ser incluídos por lei complementar.

5- Capacidade eleitoral passiva

Conforme leciona o professor José Afonso da Silva, os direitos políticos "consistem no conjunto de normas que asseguram o direito subjetivo de participação no processo político e nos órgãos governamentais. Eles garantem a participação do povo no poder de dominação política por meio de diversas modalidades de direito de sufrágio".

O direito ao sufrágio divide-se na capacidade de votar e de ser votado. A capacidade de votar diz respeito ao direito de votar (alistabilidade) e a capacidade passiva, por sua vez, diz respeito ao direito de ser votado, de eleger-se para um cargo político (elegibilidade).

No sistema adotado por nossa Constituição, a alistabilidade não coincide com a elegibilidade. A condição de eleitor é indispensável para se obter a condição de candidato, mas nem todo eleitor é elegível.

Dessa forma, para se habilitar a concorrer algum mandato eletivo, além de se possuir a capacidade eleitoral ativa (direito de votar), é necessário cumprir certos requisitos, denominados condições de elegibilidade e, ao mesmo tempo, não incidir em impedimentos à capacidade eleitoral passiva, denominados inelegibilidades.

As condições de elegibilidade são as seguintes: nacionalidade brasileira ou condição de equiparado a português, sendo que para Presidente e Vice-Presidente da República exige-se a condição de brasileiro nato; pleno exercício dos direitos políticos; alistamento eleitoral; domicílio eleitoral na circunscrição; idade mínima exigida para exercer o cargo pleiteado e filiação partidária.

Como dito, a inelegibilidade diz respeito à ausência de capacidade eleitoral passiva, por existência de algum impedimento à candidatura a mandato eletivo. A própria Constituição já aponta alguns desses impedimentos, que são classificados pela doutrina como causas de inelegibilidade absoluta ou relativa.

A inelegibilidade absoluta é impedimento para se concorrer a qualquer eleição, para qualquer cargo político e diz respeito a uma condição pessoal do pretendente a cargo político. Conforme parágrafo 4º do artigo 14 da CF, são hipóteses de inelegibilidade absoluta os analfabetos e os não-alistáveis.

Já a inelegibilidade relativa consiste em restrições a se concorrer a alguns cargos eletivos, por conta de alguma situação especial em que se encontra o cidadão no momento da eleição. Decorre de motivos funcionais; de motivos de casamento, parentesco ou afinidade; da condição de militar ou de outros motivos previstos em Lei Complementar.

6- Lei Complementar 64

Como visto no tópico anterior, a Constituição Federal já traz em seu artigo 14 algumas hipóteses de inelegibilidade que, porém, como está indicado nesse próprio artigo, não são exaustivas:

Art. 14 § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. (Grifamos)

Verifica-se, então, que o constituinte originário e revisor [01] delegaram ao legislador ordinário a competência para estabelecer, através de elaboração de Lei Complementar, além dos já previstos no próprio texto constitucional, outros critérios de inelegibilidade, desde que essas novas hipóteses de inelegibilidade sejam para "proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício de mandado, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função pública".

Já em 1990, respaldando-se na supramencionada previsão constitucional, foi promulgada a Lei Complementar 64, que, além de regulamentar o trâmite processual sobre o julgamento de argüições de inelegibilidade, estabeleceu novas hipóteses de inelegibilidade.

As novas hipóteses de inelegibilidade para qualquer cargo (absolulta), trazidas pela Lei Complementar 64 foram:

a)para os membros do Poder Legislativo (federal, estadual e municipal) que houvessem perdido o mandato por infringência dos incisos I e II do artigo 55 da CF [02];

b)para os governadores, vice-governadores, prefeitos e vice-prefeitos que houvessem perdido o mandato por terem infringido qualquer dispositivo da Constituição Estadual ou Lei Orgânica, respectivamente;

c)para os que tivessem contra si representação julgada procedente pela Justiça Eleitoral, transitada em julgado, em processo de apuração de abuso de poder econômico ou político;

d)para os que fossem condenados criminalmente, com sentença transitada em julgado, pela prática de crime contra a economia popular, a fé pública, a administração pública, o patrimônio público, o mercado financeiro, pelo tráfico de entorpecentes e por crimes eleitorais;

e)os que fossem declarados indignos do oficialato, ou com ele incompatíveis;

f)os que tivessem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão estivesse submetida à apreciação do Poder Judicário;

g)os que fossem detentores de cargo na administração pública direta, indireta ou fundacional, que se beneficiassem ou a terceiros, pelo abuso do poder econômico ou político apurado em processo, com sentença transitada em julgado.

A Lei Complementar 64 também apresentou hipóteses de inelegibilidade relativa, principalmente por motivos funcionais, nitidamente, com o intuito de evitar que ocupantes de cargos ou funções públicas pudessem usar do poder econômico e político desses cargos nas disputas eleitorais.

Assim, por exemplo, conforme inciso II do artigo 1º dessa Lei Complementar, para que Ministros de Estado, Advogado-Geral da União e Governadores de Estados, além de outros ocupantes de cargos públicos listados no referido inciso, não se tornem inaptos a concorrerem ao cargo de Presidente ou Vice-Presidente da República, deverão se afastar definitivamente de seus cargos com a antecedência de 6 meses antes das eleições presidenciais.

7- Do que trata a Lei da Ficha Limpa

A célebre Lei da Ficha Limpa, tão mencionada e "glamourizada" pelos meios de comunicação, é a Lei Complementar 135, de 04 de julho de 2010, que tem como conteúdo alterações à já mencionada Lei Complementar 64.

Em síntese, foram adicionadas novas hipóteses de inelegibilidade absoluta e, para as hipóteses de inelegibilidade absoluta já existentes, o prazo de impedimento foi aumentado, tendo sido o prazo padronizado, para todas as hipóteses contidas na Lei Complementar 64, com as modificações trazidas pela Lei da Ficha Limpa, para 8 anos, contados a partir do fato que deu causa à inelegibilidade [03].

Além do acréscimo das hipóteses de inelegibilidade absoluta e do aumento da duração do impedimento para se candidatar a cargo eletivo, a grande alteração trazida pela Lei da Ficha Limpa, que já provoca grande questionamento sobre a sua constitucionalidade, foi a dispensa de trânsito em julgado das decisões para aplicação da inelegibilidade aos que incorrerem nas tipificações nessa Lei elencadas.

De acordo com as alterações efetuadas, agora, para que alguém perca seu direito de concorrer a cargos eletivos, basta que a decisão do caso já tenha sido proferido por órgão judicial colegiado.

8- Novas hipóteses de inelegibilidade

A Lei complementar 135 acrescentou as seguintes hipóteses de inelegibilidade absoluta para:

a)os condenados por corrupção eleitoral;

b)os ocupantes de cargos eletivos que renunciarem a seus mandatos para escaparem de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, Estadual ou Lei Orgânica;

c)os condenados à suspensão dos direitos políticos por ato doloso de improbidade administrativa;

d)os excluídos do exercício da profissão, por decisão do órgão profissional competente, em decorrência de infração ético-profissional;

e)os condenados em razão de terem desfeito ou simulado desfazer vínculo conjugal ou de união estável para evitar caracterização de inelegibilidade;

f)os demitidos do serviço público em decorrência de processo administrativo ou judicial;

g)a pessoa física e os dirigentes de pessoa jurídica responsável por doações eleitorais tidas por ilegais;

h)os magistrados e os membros do Ministério Público que forem aposentados compulsoriamente por decisão sancionatória ou que tenham perdido o cargo por sentença ou que tenham pedido exoneração ou aposentadoria voluntária na pendência de processo administrativo disciplinar.

9- Controvérsias sobre a constitucionalidade da Lei da Ficha Limpa

Ainda que recente, a Lei da Ficha Limpa, como já afirmado, por conta de sua grande importância no processo eleitoral do ano de 2010, causou grande polêmica acerca de sua constitucionalidade, principalmente no que tange a estes aspectos: 1- punição para quem ainda não foi condenado por decisão transitada em julgado; 2- retroatividade da lei e; 3- desrespeito à regra de anterioridade anual para alteração de norma de processo eleitoral.

Em síntese, os que indicam ser a Lei da Ficha Limpa inconstitucional apresentam os seguintes argumentos:

1.ao tornar inelegível quem ainda não foi condenado com sentença transitada em julgado por um dos crimes apontados por essa lei como causa de inelegibilidade, desrespeitou-se os princípios constitucionais da presunção de inocência (art. 5º, LVII, CF/88) e o da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF/88).

2.ao apresentar como causas de inelegibilidade, a partir da promulgação da Lei Complementar 135, fatos anteriores a existência dessa Lei, fez-se retroagi-la, desrespeitando o princípio da irretroatividade das leis, gerando grande insegurança jurídica;

3.alterando as regras quanto a inelegibilidade, a Lei alterou o processo eleitoral, posto que altera a quantidade de candidatos aptos a disputar as eleições, desrespeitando a regra da anterioridade anual para alteração de norma de processo eleitoral, como dispõe o artigo 16 da CF.

4.ao dar a mesma pena para qualquer conduta, 8 anos de inelegibilidade, viciou-se a lei com desproporcionalidade e falta de razoabilidade.

Por sua vez, os que atestam a constitucionalidade da Ficha Limpa alegam:

1.o princípio de presunção de inocência se restringe apenas a questões penais. Impugnar candidatura, ainda que por causa de conduta criminosa ainda não julgada com trânsito em julgado da sentença não diz respeito à espera penal, mas sim a esfera dos direitos políticos;

2.da mesma forma, ao apontar novas condutas como causas de inelegibilidade, não se está desrespeitando o princípio da irretroatividade da lei, visto que esse princípio não abrangeria a ampliação das causas de inelegibilidade; que possui previsão expressa para essa ampliação no artigo 14, parágrafo 9º da CF.

3.a Lei da Ficha Limpa não altera processo eleitoral, posto que lei processual é aquela que dispõe sobre os atos que devem ser praticados em uma determinada ordem, servindo de instrumento para o exercício da função jurisdicional.

Em dois pontos há convergência de opiniões. Primeiro, todos os que já se manifestaram sobre a Lei da Ficha Limpa aprovam tal iniciativa como estandarte do anseio popular por moralização da política nacional. Divergem, a partir daí, sobre a eficácia desse anseio para legitimar norma juridicamente controversa.

Em segundo lugar, todos concordam que, de qualquer forma, o Supremo Tribunal Federal (STF) será instado e terá que se pronunciar em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) sobre a constitucionalidade dessa polêmica lei.

10- Lei da Ficha Limpa no Supremo Tribunal Federal

Essa Lei ainda não foi apreciada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), que seria o instrumento apropriado para que essa corte refletisse, em profundidade, sobre os prováveis vícios de inconstitucionalidade presentes nessa norma.

O que chegou ao STF até o momento foram recursos extraordinários impetrados por candidatos que tiverem suas candidaturas embargadas em instâncias da Justiça Eleitoral, com fundamento na aplicação da Lei da Ficha Limpa.

Casos emblemáticos, dada a repercussão na mídia e peso político dos candidatos, foram os recursos extraordinários impetrados pelos candidatos Jader Barbalho e Joaquim Roriz, respectivamente, recurso extraordinário 631102 e 630147.

As inconstitucionalidades alegadas nesses recursos extraordinários foram sobre a retroatividade da lei e desrespeito à regra de anualidade para vigência de regra que altera processo eleitoral.

No caso do candidato Joaquim Roriz, como este desistiu de concorrer ao cargo de Governador do Distrito Federal, o STF entendeu prejudicado o recurso extraordinário e o extinguiu sem resolução do mérito, por perda do objeto do pedido.

Já no recurso apresentado por Jader Barbalho, diante do empate, para resolver esse impasse, utilizou-se de regra do regimento interno dessa corte que prevê que, em casos de empate, valerá a decisão anterior.

Assim, foi preservada a interpretação do Tribunal Superior Eleitoral, que entendeu ser a Lei Ficha Limpa constitucional nos pontos controversos alegados pelo candidato e aplicável já nessas eleições de 2010, o que ratificou a impugnação do candidato Jader Barbalho.

Entretanto, em março de 2011, em análise ao recurso extraordinário 633703, o STF, por seis votos a cinco, entendeu que a Lei da Ficha Limpa não deveria ser aplicada nas eleições de 2010, por desrespeito ao artigo 16 da Constituição Federal (anterioridade de um ano para aplicação de Lei que altere processo eleitoral).

11- Conclusão

Vista pela mídia, a Lei da Ficha Limpa parece ser mais inovadora do que realmente é. Apresentada como a solução para os problemas de imoralidade e improbidade na vida política, na realidade, ao se conhecer o seu teor, verifica-se que, mesmo considerando os seus pontos mais polêmicos, significa mais uma tentativa de aprimoramento do sistema de seleção de candidatos probos do que propriamente uma ruptura com o sistema já existente, tanto que é lei criada para alterar lei já existente.

Até o momento, os argumentos desenvolvidos pelos que alegam sua inconstitucionalidade são mais robustos, do ponto de vista jurídico, do que os argumentos apresentados pelos que defendem a sua constitucionalidade.

Enquanto aqueles apontam as discrepâncias existentes entre as alterações trazidas por essa lei e os direitos e garantias elencados pela Constituição Federal, apresentando argumentos que se querem juridicamente imparciais, estes realçam o caráter moralizante da Lei da Ficha Limpa, apontando sincronia entre essa norma e o princípio da moralidade pública insculpido na própria constituição.

Além do importante debate jurídico sobre a legalidade dos dispositivos da Lei da Ficha Limpa, o momento é oportuno para se discutir, do ponto de vista político e sociológico, se o sistema jurídico por nós adotado ainda atende aos anseios da população.

De fato, quando a Carta Constitucional é utilizada como instrumento para impedir a aplicação de regras nitidamente apoiadas pelo povo e que possuem caráter obviamente moralizador da vida pública, temos uma incongruência entre a vida real e a constituição que, afinal de contas, no regime por nós adotado, ao menos em tese, foi feita pelo povo e para o povo.

O que intriga é que no período da coleta das assinaturas necessárias para proposta da lei da ficha limpa, amplamente divulgado e apoiado pela população, nenhum representante do povo, com prerrogativa de apresentar proposta de lei, se manifestou no sentido de, ele próprio, apresentar tal proposta ao Congresso Nacional, antecipando, assim, o anseio popular por moralização da vida política.

Ou seja, no caso da ficha limpa, houve inteiro descompasso entre o povo e os ditos seus representantes. Caso o sistema de representação fosse mesmo eficaz, no caso da proposta da lei da ficha limpa, não teria havido necessidade de apresentação de projeto de lei por iniciativa popular, pois os próprios representantes do povo, em sincronia com os anseios da população, teriam apresentado tal proposta de lei.

12- Referências

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________. Lei complementar 64. Estabelece casos de inelegibilidade.
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_____________________. Recurso extraordinário 631102. Disponível em www.stf.jus.br. Acesso em 01 de dezembro de 2010.

Notas

O parágrafo 9º do artigo 14 teve seu teor original alterado pela Emenda Constitucional de Revisão 4, de 1994.
Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior
II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;

Entretanto, a Lei da Ficha Limpa não acrescentou nem alterou as hipóteses de inelegibilidade relativa contidas na Lei Complementar 64.